Tensiones de la democratización: movilización, institucionalización y movimiento obrero-estudiantil de cara a la Concertación en Uruguay

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Sabrina Álvarez y Gabriela González Vaillant

Instituto de Historia - Facultad de Humanidades Departamento de Sociología -
y Ciencias de la Educación - Udelar. Facultad de Ciencias Sociales - Udelar
Montevideo, Uruguay Montevideo, Uruguay
sabrialvareztorres@gmail.com gagova@gmail.com
ORCID: 0009-0003-3388-2062 ORCID: 0000-0002-7970-4195

Resumen: La Concertación Nacional Programática fue una comisión multipartidaria y multisectorial que funcionó en Uruguay durante la transición entre la dictadura civil-militar y el gobierno electo. Proponemos explorar las tensiones productivas entre movilización e institucionalización de demandas sociales, los acuerdos y los disensos que surgieron en su seno, así como los ciclos de movilización que acompañaron el proceso de ingreso-bloqueo de reclamos a la esfera política. Se pone la mira en el caso de dos colectivos que jugaron un rol clave en todos los grupos de trabajo, articulando con corrientes partidarias: el movimiento sindical (PIT-CNT) y el movimiento estudiantil (ASCEEP-FEUU).

Palabras clave: Transición democrática – Concertación – Movimiento obrero-estudiantil – Institucionalización

Título: Tensions of Democratization: Institutionalization, Disruption, and the Student-Worker Movement in the Face of the Concertación in Uruguay

Abstract: The Concertación Nacional Programática was a multi-party, multi-sector commission that operated in Uruguay during the transition from the civil-military dictatorship to the elected government. We propose to explore the productive tensions between the mobilization and institutionalization of social demands, the agreements and disagreements that arose within it, as well as the cycles of mobilization that accompanied the process of introducing and blocking demands into the political arena. The focus is on two collectivities that played a key role in all the working groups, articulating with partisan politics: the union movement (PIT-CNT) and the student movement (ASCEEP-FEUU).

Keywords: Democratic Transition – Concertation – Worker-student Movements – Institutionalization

Recepción: 16 de noviembre de 2025. Aceptación: 1 de marzo de 2026.

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Tras doce años de dictadura y un largo proceso transicional, en 1985 asumió en Uruguay un gobierno electo democráticamente, aunque no sin proscripciones. Los primeros análisis sobre la transición uruguaya tuvieron un marcado énfasis en la política doméstica y la autonomía relativa del sistema de partidos (Marchesi y Markarian, 2012), mientras que el campo de estudios de la historia reciente ha visto proliferar numerosos abordajes que colocan el acento en el rol protagónico desempeñado por actores sociales y culturales en este proceso (ver por ejemplo Manzano y Sempol, 2019; De Giorgi y Demasi, 2016). Aunque a nivel mundial los estudios de la democratización y los movimientos sociales se han desarrollado con relativa autonomía (Tarrow, 1993; Rossi y Della Porta, 2015), varios autores han señalado la interrelación entre democratización y protesta (O’Donnell y Schmitter, 1991; Hipsher, 1998; Klandermans y Van Stralen, 2015; Tilly, 2004). Más allá de la constatación de sincronicidad entre democratización y movilización social, esta interrelación no es lineal ni inexorable y sabemos muy poco sobre cómo se procesa.

La Concertación Nacional Programática (CONAPRO) fue una comisión multipartidaria y multisectorial que funcionó entre agosto de 1984 y febrero de 1985 y se confirió la responsabilidad de generar consensos para orientar las políticas del nuevo gobierno. En sintonía con experiencias regionales e internacionales contemporáneas, se definió como el ámbito de concertación entre partidos políticos, fuerzas sociales y empresariales. Su tiempo de funcionamiento fue relativamente breve y vertiginoso, y su significado rebasó el carácter de comisión asesora. Se transformó en una suerte de “gobierno paralelo” que tomó decisiones significativas sobre la democracia en ciernes. La CONAPRO debe inscribirse entonces en el proceso de agotamiento del régimen civil-militar, cuando distintas fuerzas político-partidarias y sociales plantearon alternativas en relación con el sentido y la forma que se le debería dar a la “salida” del régimen de facto y la reinstalación de la democracia. Suele marcarse el comienzo de la transición en el país en la derrota plebiscitaria del proyecto constitucional de la dictadura en 1980 (González, 1985), con una aceleración del proceso a partir de la crisis económica de 1982 y el desarrollo de las elecciones internas de los partidos no ilegalizados. Aquí hemos decidido poner el foco en el proceso de transición política institucional, que, siguiendo definiciones clásicas, comprende formalmente el intervalo que se extiende entre la disolución del régimen autoritario y el establecimiento de la democracia (O’Donnell y Schmitter, 1991). Las transiciones son momentos privilegiados para disputar las “reglas de juego” del nuevo régimen y para ensayar alternativas plausibles a partir de horizontes de expectativas diversos y tensionados. Sin embargo, aunque a efectos de esta contribución nos centraremos en una “temporalidad corta” acontecida entre los años 1984-1985, para poder analizar cómo se procesaron en este contexto de “incertidumbre” los vínculos entre movimientos sociales y partidos políticos (con especial énfasis en la izquierda partidaria), adscribimos a la idea de que las transiciones políticas tienen efectos perdurables que trascienden los cambios de regímenes. En el caso uruguayo, bien podría argumentarse que la transición se prolonga hasta las elecciones de 1989, primeras sin condicionamientos de los militares cuando se sometió a referéndum la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado (Corbo Longueira, 2007; Caetano, 2005) o incluso hasta bien entrados los años 90.

La experiencia de la CONAPRO suscitó gran interés por parte de la opinión pública, la prensa y estudios académicos contemporáneos (ver por ejemplo Francés y Dieste, 1985; Spósito, 1987), quedando relativamente invisibilizado su papel en décadas posteriores. Más recientemente, Álvaro Sosa (2019) volvió a colocar esta iniciativa en el foco de la reflexión sobre la transición en Uruguay al analizar las expectativas y disputas que confluyeron en este espacio en torno a la naciente democracia1. Aunque aquí el foco está puesto en la experiencia de la CONAPRO, cabe destacar que hay una economía política que opera como telón de fondo de las interacciones que se procesan en la arena política y, como veremos, los conflictos distributivos influyen tanto en la correlación de fuerzas de las negociaciones como en sus eventuales desenlaces (Haggard y Kaufman, 1999).

A lo largo de 1983 se evidenció la iniciativa de los movimientos sociales que, bajo el manto de la paulatina (aunque relativa) apertura del régimen y al calor del efecto de la crisis económica,2 comenzaron a organizarse y expresarse públicamente (Filgueira,1985). Durante 1983 y 1984 se cristalizaron alianzas y varios espacios de coordinación y articulación con los partidos políticos (la Intersectorial y posteriormente CONAPRO), así como entre movimientos sociales, en donde confluyeron actores sindicales, estudiantiles, cooperativistas y del activismo en torno a los derechos humanos a través de la denominada Intersocial. Sin embargo, las conversaciones acontecidas en el Parque Hotel desarrolladas entre mayo y julio de 1983 a iniciativa de los militares, y que marcaron el rumbo de la redemocratización en Uruguay, se restringieron a los dirigentes de los partidos políticos. Mientras tanto, puertas afuera, la movilización social continuó creciendo hasta la realización del paro general de enero de 1984, en apoyo a una huelga de una textil de la industria lanera, abriendo así un año que estaría signado por un altísimo nivel de conflictividad. Poner la mira en esta tensión permite asimismo relativizar el caso uruguayo como uno paradigmático de “repliegue negociado” (Corbo Longueira, 2007; Gillespie, 1995) ya que, si bien las reglas de la transición fueron en buena medida negociadas entre los militares y dirigentes partidarios, el bloque opositor se integró por actores que tensionaron y cuestionaron, vía concertación y movilización, los términos de dichas negociaciones.

El objetivo de este trabajo es analizar exploratoriamente cómo activaron los movimientos obrero-estudiantiles en una coyuntura particularmente crítica como fue el desarrollo de la CONAPRO. Asimismo, buscamos sondear cómo se articuló la dinámica de ese espacio de concertación social con la movilización social y qué efectos hubo (en términos de legitimación y aceptación) en los actores involucrados y en su desenlace, particularmente entre el vínculo entre la izquierda social y la izquierda política.

Argumentamos que la CONAPRO fue un espacio clave de articulación y negociación entre actores legitimados en el campo político de ese entonces, que, en el caso de los movimientos sociales, se sustentó, en parte, gracias a su gran capacidad de movilización y presión, evidenciada en los meses previos a su desarrollo y sostenida durante el mismo. Sin embargo, en la medida en que las amplias expectativas iniciales no fueron colmadas, quedaron evidenciados sus límites y sus frenos y se generó un efecto dual: mientras las dirigencias se adecuaron y sostuvieron el espacio de diálogo y negociación, las bases, ante la dificultad de concretar sus demandas, mantuvieron una activa movilización.3

Luego de caracterizar brevemente la CONAPRO en Uruguay, el artículo se adentra en una variedad de valoraciones, expectativas, tensiones y reparos sobre la experiencia, sin necesariamente ofrecer un panorama exhaustivo de los múltiples significados coexistentes. El foco en los movimientos obrero-estudiantil nos permite aproximarnos a la experiencia del proceso de la izquierda social en relación con la izquierda partidaria en ese contexto. A dichos efectos retomamos las cuatro perspectivas de análisis para comprender los procesos de concertación social desarrollados por el español Cruz Villalón (2006).

La experiencia concertante en Uruguay (1984-1985) y el rol protagónico de los movimientos sociales

La experiencia de la concertación no fue ni un fenómeno nuevo en Uruguay ni un proceso aislado de las transiciones democráticas que tuvieron lugar en otras partes del mundo (Dos Santos, 1987). Debe situarse, en primer lugar, en el marco de las transiciones de las dictaduras de la Seguridad Nacional en el cono sur y las experiencias que se estaban dando al mismo tiempo en otros países de la región (Massano, 2015). En segundo lugar, se la debe situar en un marco mayor de experiencias de transición entre gobiernos autoritarios y democráticos luego de los fascismos de los 30 y 40 y las dictaduras en el marco del contexto de guerra fría (Spósito, 1987; Sosa, 2019). Si bien hasta ese entonces la noción de “concertar” se había limitado en Uruguay a su acepción sobre todo económica, estaba ya muy presente en numerosas reflexiones y publicaciones de la época,4 dando cuenta de una circulación global del concepto con una clara influencia de la experiencia española y los llamados Pactos de la Moncloa de 1977, que consolidaron la transición a la democracia en ese país. Esta “utopía del consenso” constituyó un elemento discursivo en varios procesos transicionales del período, aunque en muchos casos, como el argentino, la agenda política estuvo marcada por definiciones que excluyeron, en gran medida, a actores no partidarios (Garategaray y Reano, 2020; Franco, 2017). Finalmente, a nivel nacional debe también entenderse en el marco de una cultura política nacional con una fuerte impronta batllista que otorga un rol clave al estado en la mediación y conciliación de los conflictos entre las partes.

La noción de “concertación” se inspiró por entonces en otros modelos regionales e internacionales, que sirvieron como guía esperanzadora pero también como un recordatorio de los límites de estos mecanismos. En el caso uruguayo, la concertación estuvo caracterizada por una marcada participación de actores sociales y de la sociedad civil, que la volvieron un ejemplo atípico en contextos transicionales. En este sentido, como veremos, la discusión sobre la concertación estuvo siempre enraizada con visiones tensionadas sobre los alcances de la democracia y las formas deseables de participación de la sociedad en estos procesos de su recuperación. En un artículo de La Hora –semanario del Partido Comunista del Uruguay– titulado “Un pacto de la Moncloa, no”, se expresaba cautela, justamente, sobre reeditar el ejemplo español.5

La CONAPRO se convocó en agosto de 1984 como iniciativa de los partidos políticos y funcionó en dos etapas. La primera, que tuvo lugar entre fines de agosto cuando se instaló y el 5 de noviembre (cuando pasó a cuarto intermedio por el contexto electoral), se caracterizó por una apertura mayor a la participación de los movimientos sociales (Sosa, 2019). La segunda fase, que se desarrolló entre fines de diciembre de 1984 y marzo de 1985, implicó un funcionamiento más restringido, limitado en gran parte por resultados electorales que legitimaron a ciertos actores por sobre otros y la inmediatez de la asunción del nuevo gobierno electo.6 Además de una Mesa Ejecutiva (integrada por las organizaciones sociales nucleadas en la Intersocial, los principales partidos políticos y sectores empresariales), se conformaron siete grupos de trabajo de diversas temáticas (política económica, educación, salud, vivienda, aspectos legales, libertades y garantías, seguridad social) que tuvieron a su cargo la tarea de elaborar propuestas programáticas y encomendar estudios sobre áreas específicas para informar la discusión en curso.

Se definió “luego de una larga sesión” que los cuatro partidos, el PIT-CNT y la ASCEEP-FEUU se establecieran como “los miembros natos de todos los grupos de trabajo”; los demás miembros provinieron de las otras organizaciones sociales y sectores empresariales en función de la temática específica de los grupos (Demasi, 2023, p. 368; Sosa, 2019). Los acuerdos se debían lograr mediante “mecanismos de consenso” para luego ser elevados para su consideración a la Mesa Ejecutiva y, en caso de no alcanzarse consenso, se debía reportar los puntos de discrepancia.7

En el caso de las organizaciones de mujeres, si bien no fueron incluidas inicialmente y debieron ganarse un espacio, el contexto “concertador” fue un impulso para la elaboración de una serie de ideas y acuerdos propios y, con ello, de reconocimiento mutuo. A su vez, inspiró la discusión y el posicionamiento respecto de los mecanismos por los cuales se tomaban las decisiones, atravesados todos ellos por nociones patriarcales, incluso en organizaciones mixtas con las que articularon como sindicatos, la ASCEEP-FEUU, FUCVAM y SERPAJ.8

Más allá de la heterogeneidad en las organizaciones participantes, el papel asignado a los movimientos sociales en este espacio estuvo en cierta medida limitado a asuntos atendidos por referentes de las principales organizaciones sociales más consolidadas en ese entonces. Señala en este sentido Pucci (1992) que las opciones que se tomaron durante la transición consolidaron un modelo de democracia corporativa que legitimó para la participación en la solución de asuntos político-institucionales solamente a las organizaciones sociales más afianzadas. Más allá del peso histórico de la central sindical y del movimiento estudiantil en Uruguay, su participación privilegiada en todos los espacios de trabajo probablemente fue también el resultado de su fuerte presencia en espacios de coordinación con otros movimientos y actores políticos y la legitimidad creciente que logró generar a partir de despliegues masivos de movilización en los meses previos. Esta participación fue puesta en entredicho por los empresarios en numerosas oportunidades, planteando la necesidad de que la CONAPRO sea dirigida por los partidos, ya que constituían un “factor de equilibrio […] por su natural equidistancia de los problemas concretos”.9

Cabe resaltar que, mientras sucedía la CONAPRO, se sostuvieron espacios de organización popular y movilización que la tensionaron al punto de que la pusieron en cuestión. Entre los meses de septiembre y octubre, por ejemplo, momentos clave de la primera etapa de funcionamiento de la CONAPRO, hubo manifestaciones reportadas en la prensa de los gremios educativos, de trabajadores del Estado y del sector privado, de organizaciones de derechos humanos, mujeres y jubilados. Por ejemplo, en septiembre de 1984, la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay, ASCEEP y Padres de Enseñanza Media hicieron un “llamado a las organizaciones obreras y partidos políticos comprometidos en la salida democrática” a participar de un acto “en apoyo a los planteos de soluciones para la enseñanza llevados a la mesa de Concertación Programática”.10

La organización de la segunda etapa de la CONAPRO, que comenzó en diciembre de 1984, una vez finalizadas las elecciones nacionales, estuvo plagada de discusiones. Los desacuerdos surgieron a partir de una propuesta del triunfante Partido Colorado que, en su formulación inicial, buscaba limitar la participación de los movimientos sociales en el nuevo proceso de concertación, en sintonía con el planteo de las cámaras empresariales. A partir de esa segunda etapa se trabajó en tres niveles sobre los temas en los que no se había logrado acuerdo en la etapa anterior de deliberaciones, a saber: amnistía, política económica y educación.

De acuerdo a lo que plantea Sosa (2019), hubo un consenso general en los distintos grupos de izquierda, excepto el Partido de los Trabajadores, respecto del valor positivo de la concertación en el proceso de democratización aunque, como veremos en la próxima sección, hubo matices respecto de su potencial alcance. En este sentido, cabe pensar en la temporalidad de la experiencia de las organizaciones participantes. Cuando la idea de la concertación comenzó a plantearse y existía una perspectiva de frente común antidictatorial, el concepto se utilizó como un manto aglutinador de varias identidades políticas. Sin embargo, en la medida que la experiencia concreta tuvo lugar, las diferencias en posicionamientos y los lugares relativos de enunciación y negociación comenzaron a emerger y resquebrajar la unidad. El propio hecho de que los primeros meses del gobierno electo que debía asumir los acuerdos de la CONAPRO fueran de los más conflictivos en materia sindical en años (Pucci, 1992) da la pauta de que las soluciones “por arriba” se vieron absolutamente desbordadas y que el alcance de los acuerdos era insuficiente en virtud de las expectativas y necesidades de una parte significativa de la ciudadanía organizada. La simultaneidad entre el proceso de apertura política y la lucha electoral provocó tensiones opuestas para los actores políticos y sociales, y sin duda las “reglas de juego” se vieron trastocadas una vez finalizados los comicios en noviembre de 1984. En los procesos de transición a las democracias las elecciones constituyen un momento de crisis para los bloques democráticos que tienden a dividirse y a entrar en pugnas por las formas que debe asumir la novel democracia (Garretón, 1997). De la sistematización a partir de material de prensa para el período 1984-1985 identificamos en torno a 200 expresiones de conflicto y protesta respondiendo a variados sectores y actores, evidenciando asimismo un cambio cualitativo en la composición de la protesta social luego de marzo de 1985, con la emergencia de conflictos de actores que no habían protagonizado el proceso concertante o que se habían sentido excluidos o defraudados en sus logros.11

En su texto sobre los procesos de concertación social en España, Cruz Villalón (2006) propone cuatro perspectivas de análisis de los procesos de concertación social: la subjetiva (entidades u organizaciones protagonistas), la objetiva (contenidos o materias focos de interacción), la procedimental (trámites o técnicas de interlocución) y sus resultados (productos o naturaleza de documentos). En la próxima sección nos adentramos en cada una de estas perspectivas a partir de la experiencia de algunos actores del movimiento sindical y estudiantil, únicos dos actores no político-partidarios que se definieron como “miembros natos” de todas las comisiones de la CONAPRO (Demasi, 2023, p. 368).

Concertación en movimiento: Visiones sobre la participación, democracia y movilización desde los movimientos obrero-estudiantiles

La idea de concertación, y los debates sobre su deseabilidad, estuvieron sumamente imbricados en las discusiones sobre las nociones y el alcance de la democracia (Sosa, 2019). Quizás el momento en que esto fue más evidente fue ante las reacciones de las organizaciones sociales y específicamente el PIT-CNT y ASCEEP-FEUU frente a la propuesta del Partido Colorado de institucionalizar la CONAPRO a partir del 1° de marzo de 1985. En contraposición, desde los movimientos sociales se llamó entonces a una “concertación de las fuerzas democráticas para vencer la dictadura”, y evitar así, “una democracia vacía de contenido social”, y “establecer bases de una auténtica democracia, o sea, una democracia estable orientada a la justicia social y al desarrollo independiente del país”.12

En el caso del movimiento sindical nucleado en el PIT-CNT se podría pensar que el escenario de la CONAPRO evidenció una relativa priorización de la estrategia de diálogo respecto de la lucha de clases. De alguna forma se continuó con la lógica de acción dual que convivió en el seno de la CNT desde su fundación y que reconocía (no sin tensiones) las tácticas dialoguistas y confrontativas (Álvarez, 2021). Esta dualidad, a su vez, estuvo alimentada por las izquierdas políticas y sociales que periódicamente debieron resolver qué hacer ante la posibilidad de participar en el diálogo con otros actores para generar acuerdos que evitaran o mitigaran el conflicto. Mientras tanto, a través de acciones como el “Acto del Obelisco”, diversos sectores sociales y políticos buscaban disputar la escena y la voz pública, de forma articulada y unificada. Al mismo tiempo, las bases sindicales y sociales se movilizaron en virtud de necesidades inmediatas y concretas vinculadas al sostenimiento de la vida cotidiana en un contexto de carestía y crisis generalizada.13

Se podría decir que, como señala el sociólogo Juan Pedro Massano para el caso argentino, también en Uruguay un escenario creado para intentar dirimir el conflicto capital-trabajo fracasó en ese sentido. Es decir, el objetivo disciplinador que le habrían adjudicado algunos actores no se alcanzó y el espacio de concertación terminó sirviendo de arena para la confrontación de intereses de clase. Sin embargo, esto, desde la perspectiva de dirigentes sindicales, era inherente al proceso: el diálogo, la negociación y, por ende, la concertación no estarían exentas de disputas de clase sino, más bien, eran un terreno en el que estas se expresarían. Se podría decir que, por ello, a pesar de las coincidencias, hubo tensiones con el FA ya que este frente político pretendía representar los intereses de vastos sectores sociales, incluidos empresarios. En este sentido, el principio de la “independencia de clase” fue reivindicado por referentes del PIT-CNT a pesar de la tensión que eso significaba en la articulación frentista. El tema que mayor confrontación generó fue el de la negociación salarial, que llegó a un punto álgido en febrero de 1985 cuando dos delegados clave del FA (Danilo Astori y Alberto Couriel) firmaron un documento de acuerdos para la política económica a corto plazo, que desconocía los planteos de la central sindical.14

En el caso del movimiento estudiantil, al igual que lo que ocurrió con el movimiento sindical, hubo un quiebre importante entre el horizonte de expectativas en relación con la CONAPRO y la experiencia concreta de participación dentro del espacio. En la primera Convención de ASCEEP en mayo de 1984, unos meses antes de integrarse formalmente a la CONAPRO, los estudiantes reflexionaron que no debían “ser cómplices de la instauración de una democracia tutelada”. Existía un acuerdo en que se debía bregar por la Unidad Popular, dentro de la Unidad Nacional, que requería de un proceso de concertación, trazando una línea general con otras experiencias de articulación entre movimientos sociales y partidos políticos, también en similar sintonía con narrativas del sector sindical. Se enfatizó la necesidad de concertar para la movilización antidictatorial, en concordancia con la noción de una fuerza concertante (para enfrentar la dictadura primero, para derrocarla después y, finalmente, para impulsar la democracia) muy presente en los discursos de los líderes del FA por aquellos años. En este sentido, no se vio la concertación como un proceso contradictorio con el de la movilización y se enfatizó la necesidad de mantener un frente popular antidictatorial con fuerte incidencia y presencia callejera. Sin embargo, en el marco de esta Convención también se desataron discusiones sobre los riesgos de relegar la actividad gremial a la macro política, la importancia de la unidad y los riesgos de la elitización del movimiento estudiantil que lleva a que “los problemas que son importantes en los organismos superiores son muchas veces ajenos a la realidad de las bases y viceversa”.15 Daniel Bolani, integrante de la juventud comunista y del Comité Ejecutivo, sentenció en una entrevista que el movimiento estudiantil ingresaba en una “nueva fase de lucha” que en “lo metodológico exige generalizar la práctica de todos los métodos (asambleas de clase, reuniones en centros de estudio)” que permitan llegar e incorporar en la lucha a todos los estudiantes.16

Tanto en el caso del movimiento sindical como del estudiantil, la experiencia concertante implicó generar alianzas y consolidar ciertas identidades dentro de dos frentes comunes que se procesaron como círculos concéntricos: uno antidictatorial, por un lado, mucho más amplio y ambivalente, y uno popular, por el otro. Si bien los estudiantes intentaron proponer como condición necesaria para integrar el espacio de la Concertación que sus participantes expresaran explícitamente una posición antidictatorial “para sentarse en la mesa”, esta propuesta fue rechazada.17

En relación con el plano procedimental, el movimiento sindical y el movimiento estudiantil convivieron con ciertas expectativas divergentes sobre el posible funcionamiento de la CONAPRO. José D’Elía, dirigente de los trabajadores del comercio y candidato a la vicepresidencia por el FA,18 señaló antes de asumir esa candidatura que la concertación significaba una novedosa responsabilidad y tenía las características de “convenio colectivo, multilateral” a partir del cual el movimiento obrero contraería compromisos en “un proceso de reconstrucción del país dentro de determinados lineamientos y con una orientación clara, que significa ir procesando una democracia de características cada vez más avanzadas que satisfaga las aspiraciones de las grandes masas populares”.19 En este sentido, varias corrientes políticas de izquierda se empecinaron en diferenciar claramente la idea de la concertación como un estilo y una forma de hacer política, y la CONAPRO, como una manifestación específica de este esfuerzo, limitada en el tiempo y alcance.20 El Partido Comunista planteaba en su diario La Hora, que la CONAPRO no debía “anestesiar” a los frenteamplistas, ya que constituía un instrumento más junto con otros, como la movilización, en pos de la consecución de la democracia.

Por su parte, el dirigente bancario y referente de la Izquierda Democrática Independiente (IDI) Víctor Semproni entendía que “el trecho a recorrer” entre sectores sociales, económicos y políticos con intereses contrapuestos como los que se encontraban en la CONAPRO sería “muy limitado”. El PIT-CNT, por su parte, manifestó gran disconformidad con la propuesta de aumento salarial de los empresarios en la CONAPRO, planteando que “con las movilizaciones los trabajadores logran mayores aumentos”.21 Estos discursos dan cuenta del espacio tensionado entre el binomio concertación/movilización y sus alcances y límites desde la perspectiva sindical y de algunos sectores de la izquierda uruguaya mayoritaria, nucleada en el FA.

En el caso de la educación universitaria, es necesario situar la experiencia de la CONAPRO en un contexto de conflicto más amplio que se venía procesando, desde hacía unos meses en el seno de la Universidad de la República, institución que hasta ese entonces detentaba el monopolio de enseñanza universitaria en el país, y que sirvió como antesala para el proceso concertante. En agosto de 1984 el gobierno anunció por decreto el fin de la Intervención, convirtiendo a las autoridades universitarias interventoras en “transitorias” hasta la realización de elecciones, algo que fue fuertemente resistido por las asociaciones gremiales, que se negaron a integrar los organismos (Markarian, 1997).22 En este contexto, las coordinadoras intergremiales (entre docentes, egresados y estudiantes), se organizaron bajo la consigna “no al continuismo, consejo interno democrático electo por los tres órdenes”. Este conflicto tiñó de una tónica confrontacional al campo de la educación terciaria solo unos días antes de la instauración de la CONAPRO y meses antes de las elecciones nacionales, en una pulseada por determinar quiénes iban a asumir la responsabilidad de la transición de la universidad. La visión de asociaciones gremiales se impuso con elecciones a consejos interinos de los órdenes en las diferentes facultades, que finalmente contó con el aval de CONAPRO, que terminó por legitimar la instancia (Markarian, 1997).

Algunos actores del gobierno acusaron durante esos meses al movimiento estudiantil de amenazar la posibilidad de arribar a los consensos y acuerdos necesarios durante ese período de fragilidad institucional, llegando incluso a intimar con la suspensión de las clases. El ministro de Educación y Cultura (Schroeder) advirtió en julio por cadena de radio y televisión sobre “ingredientes malignos de la convivencia social”, en referencia al clima de agitación de las gremiales estudiantiles.23 Sin embargo, para los estudiantes, la concertación con movilización fue una definición estratégica que les permitió mantener un nivel de presión necesario para la negociación dentro de lo que dieron en llamar una “normalización de la universidad desde abajo”. Rubianes, un dirigente destacado del movimiento estudiantil, perteneciente al Frente Independiente Universitario e integrante del Secretariado Ejecutivo de la ASCEEP-FEUU, reflexionó en ese entonces: “Las discusiones fueron muy duras, pero estaban sustentadas en la movilización […] Si analizamos las distintas áreas, se observa claramente que en la Universidad se logró prácticamente el 100% del objetivo”.24

Aunque tanto el movimiento sindical como el estudiantil participaron en todos los grupos de trabajo, gran parte de los esfuerzos iniciales estuvieron concentrados en la recuperación democrática y, paulatinamente, en la medida en que los grupos buscaron arribar a acuerdos más específicos, fueron emergiendo debates más álgidos sobre dos áreas que les competía especialmente: economía en el caso de los sectores sindicales y educativa en el caso de estudiantes. Cabe recordar que la CONAPRO cerró su primera etapa sin llegar a acuerdos definitivos sobre tres temas clave: la liberación de presos políticos, educación y aumento de salarios y jubilaciones.25 Los clivajes entre la militancia social y la política se volvieron especialmente relevantes en estas áreas. La participación de la ASCEEP-FEUU en la Mesa Ejecutiva de la CONAPRO fue impugnada en reiteradas ocasiones, alegando que su papel debía limitarse a participar en comisiones especializadas en temas específicos vinculados a la educación y la juventud,26 pero su mantenimiento en la mesa fue defendida por el Partido Nacional, el Frente Amplio y el PIT-CNT.

Cabe finalizar por considerar los logros relativos de la experiencia. En el caso del movimiento sindical, el dirigente de la bebida y del PIT-CNT Richard Read27 aseveró en julio de 1984 que preveía dos grandes etapas en las que el movimiento obrero se vería involucrado: la primera, desde ese momento hasta el 25 de noviembre, en la que debería darse “una gran discusión política, como objetivo primario, planteando asimismo movilizaciones contra el gobierno y sus medidas represivas”, y la segunda, ya con un partido ganador, se deberían plantear “todos juntos en una mesa el programa concertado que el país necesita y reclama”. Dentro de ese programa el movimiento obrero ya había adelantado su posición “muy clara”: “presentar moratoria y la ruptura con el Fondo Monetario Internacional”.28 Fue justamente este uno de los puntos que generó mayores diferencias con representantes del Frente Amplio en la CONAPRO quienes, en febrero de 1985, firmaron un documento en el que se aceptaba el acuerdo de priorizar el pago de la deuda externa. Cabe destacar que esta postura fue avalada por el Plenario del FA en marzo de ese año.29 A su vez, se sostenía que la reactivación económica no podía recaer sobre las espaldas de los trabajadores, motivo por el que se debía priorizar la mejora salarial para quienes venían padeciendo los efectos de la redistribución regresiva del ingreso que había significado, entre otras cosas, la dictadura.

A pesar de los importantes disensos, el compromiso con el intento de sostener un espacio de diálogo y negociación con las patronales y partidos políticos se mantuvo. Luego de las elecciones de noviembre, la dirección del PIT-CNT emitió una declaración en la que se comprometía a seguir luchando por las demandas y propuestas sintetizadas en el programa de soluciones a la crisis de la CNT emanado del Congreso del Pueblo de 1965 y posteriores documentos del PIT-CNT. Para ello continuarían participando de la CONAPRO y se mantendrían vigilantes, “garantes de la democracia” como sugería el máximo líder del FA el Gral. (R.) Líber Seregni, con un movimiento sindical “cada vez más organizado, más movilizado y combatiendo, cada vez que alguien pretenda trampear la democracia en su forma o en su contenido o se quiera impedir su avance hacia una sociedad justa, y libre de explotados y explotadores”.30 Esta expectativa se vio frustrada cuando el gobierno entrante designó como Ministro de Economía a Ricardo Zerbino, exponente del neoliberalismo en Uruguay. Según constató Pucci (1992), en 1985, especialmente con la convocatoria a Consejos de Salarios luego de 17 años, se incrementó el nivel de confrontación sindical. Las y los trabajadores buscaron paliar el deterioro sostenido del salario real y el empeoramiento de las condiciones de trabajo y de vida.

Por otra parte, el movimiento sindical mantuvo otra tensión –no separada de la anteriormente referida–, protagonizada por la heterogénea base sindical y su dirección, nucleada en el PIT-CNT. Según interpretaban en Asamblea (órgano de prensa de la IDI), la mayoría de la dirección del PIT-CNT se concentró en las negociaciones en la
CONAPRO, muchas veces a puertas cerradas y con escasa comunicación con las bases, que seguían padeciendo los efectos de la represión estatal y patronal. En este sentido, la demanda por el reconocimiento de las organizaciones sindicales de base como interlocutores (y, con esto, la disputa por el ejercicio de una cuota de poder en los lugares de trabajo) se sostuvo –continuando con el proceso abierto en 1983, a partir de la ley que habilitó la legalización de “asociaciones profesionales”– y no pudo ser satisfecha. Por ejemplo, en el marco de la represión desatada con mayor intensidad en octubre de 1984, mientras se desarrollaba la primera etapa de la CONAPRO, en una nota en Asamblea se subrayó que el reclamo por el reconocimiento sindical “no se puede perder de vista en la negociación, ni en la mesa de la concertación”.31

A pesar de estas diferencias percibidas en el momento por parte de algunos actores, se podría decir que el papel del movimiento sindical en relación con la CONAPRO fue dual: por un lado respondió funcionalmente a la metodología de participación tendiente a la concertación y el diálogo social; por otro lado, encauzó y dejó ser la movilización de sectores laborales y grupos de mujeres y barriales –lo que también significó tensiones a su interior–. Así, se observan distintas prácticas: por un lado, el reclamo por el reconocimiento como interlocutor en representación de los trabajadores, es decir, la legitimación institucional en el marco de la democracia, amparándose en convenios ratificados por el Estado uruguayo ante la OIT; esto, más allá de ser un reclamo formal, entendemos que representó en un sentido más profundo la búsqueda de tener un espacio legitimado en el “demos”. Por otro lado, hay ideas sobre qué es y cómo debe ser la democracia, en el sentido de no sólo garantizar derechos políticos sino, también –y en similar lugar de importancia–, derechos sociales y económicos. Asimismo, al menos en Asamblea, se deslizan consideraciones sobre la democracia en el ámbito sindical y la forma en la que la dirección del PIT-CNT fue manejando la participación en la CONAPRO, desde la cúpula. Frente a esto contrapusieron el “correcto estilo” de algunos sindicatos que apelaron de forma permanente a sus bases a través de mecanismos participativos como las asambleas por sectores laborales.

En relación a la educación, a pesar de haber logrado algunos consensos sustantivos en materia del rumbo de la política educativa futura, como el restablecimiento de los principios de libertad de cátedra y laicismo, la sustitución de la ley de Educación General por una Ley de Emergencia General,32 el establecimiento de asambleas docentes en cada una de las ramas de la enseñanza con poder de incidencia en temas técnico-pedagógicos y la definición de criterios claros para integrar las autoridades de la enseñanza (ser docentes o exdocentes titulares con antigüedad no menor a diez años en su rama), existieron importantes diferencias en puntos neurálgicos, como ser el gobierno de la educación, la organización de los servicios, los mecanismos de designación de las autoridades educativas, la obligatoriedad del voto secreto en comicios universitarios y los alcances del concepto de autonomía (ver Filgueira y Lémez, 1989).33 Los delegados estudiantiles procuraron establecer entonces, sin éxito, la integración de los futuros Consejos de Educación, su autonomía respecto al gobierno central, así como la derogación de los instrumentos legales considerados como “represivos”, heredados de la dictadura. Estos asuntos se volvieron focos recurrentes de conflicto para el gobierno electo. Como vimos, a diferencia del grupo de trabajo sobre educación general, que se vio fuertemente tensionado y arribó a pocos acuerdos específicos, más allá de enunciaciones declarativas, ya que las propuestas de transformación planteadas por gremios educativos trastocaban más radicalmente el funcionamiento del sistema educativo en su conjunto, el grupo de trabajo específico sobre la universidad sí logró establecer acuerdos con mayor facilidad , en parte porque la propuesta implicó restaurar las normativas, el gobierno y el funcionamiento previos al golpe de Estado.

Tras la asunción del nuevo gobierno, en la segunda Convención de ASCEEP-FEUU desarrollada en junio de 1985, se resolvió promover una política de concertación en articulación con el PIT-CNT, que se desarrollara con independencia de la política partidaria y promoviera la “movilización permanente como elemento estratégico imprescindible, teniendo en cuenta la posibilidad que la concertación brinda de confrontar públicamente los intereses expresados en ella”. Vemos entonces cómo se retomó la noción de la concertación, más allá de la Concertación. Entre las mociones aprobadas se reconoció, en sintonía con la agenda sindical, la importancia de realizar el segundo Congreso del Pueblo, como instrumento para la formulación del programa del pueblo para “una salida nacional libertadora”.34 Este sentido radical vinculado al verbo “concertar”, muy asociado al movimiento popular, fue progresivamente en los meses posteriores perdiendo su fuerza y posibilidad de materialización. Sin embargo, la participación dentro de los diversos grupos y subgrupos de trabajo terminó por generar, promover y afianzar numerosos espacios de articulación y alianzas con otros movimientos sociales que se sostenían en el tiempo.35

Aunque las expectativas en relación con la posibilidad transformadora de la concertación que primó en el ámbito educativo durante el inicio del proceso dieron cuenta de gran optimismo, los logros en esta materia fueron relativamente magros. En el caso del movimiento estudiantil universitario, la CONAPRO fue concebida en el marco de una búsqueda de conformación de un Frente Opositor a la dictadura que aglutinó a sectores políticos diversos y se concibió como un espacio para promover la normalización universitaria “desde abajo”. Su posibilidad de participación e incidencia dentro del espacio se explican por su gran capacidad organizativa y de movilización en los meses previos, pero también vino aparejado con un efecto de institucionalización que terminó por hacerlo replegarse al cogobierno universitario, un ámbito donde su participación había sido reconocida y nuevamente legitimada. Los meses posteriores a la asunción del nuevo gobierno nacional encontraron a los estudiantes universitarios abocados a la reconstrucción institucional, hasta las elecciones universitarias consumadas en septiembre de 1985. Sin embargo, durante ese año se suscitaron varios conflictos en secundaria, magisterio y el instituto de formación de profesores (IPA), ámbitos donde la CONAPRO encontró dificultades para sellar acuerdos, en reclamo por soluciones para los asuntos pendientes en materia educativa, que en algunos casos fueron reprimidos, en palabras de los estudiantes: “como en los años de la dictadura”.36

Conclusiones

La noción de concertación, como concepto de circulación global, fue rápidamente ampliando su alcance en Uruguay hasta convertirse en un verbo (“concertar”) que cargó con grandes expectativas sociales y continuó empleándose luego de la asunción del gobierno electo. La experiencia de la concertación puso en tensión la idea de democracia. Por un lado, entre visiones partidarias de la democracia participativa versus la democracia representativa. Por otro lado, entre las múltiples dimensiones de la democracia social y económica en contraposición a la democracia política. La transición a la democracia implicó en Uruguay un auge en la movilización y, contrariamente a las expectativas de unos y temores de otros, fue acompañada por una ola importante de protestas que permitió a los movimientos sociales ejercer presión durante y, posteriormente, ya sobre el gobierno electo. En ese sentido, el tiempo de la concertación debió acompasarse no solo al tiempo electoral, sino también al tiempo de la movilización social, con sus impulsos y frenos. Concertación con movilización fue la consigna de varios actores de la izquierda, la que fue vista con cierto recelo por otros integrantes del frente antidictatorial. Por otro lado, los actores movilizados no siempre fueron los mismos. Mientras previo a la Concertación la protesta y movilización sirvieron para legitimar a ciertos actores en la escena política, durante la realización de la misma sirvió para presionar sobre la toma de decisiones. Una vez culminada la experiencia, para algunos movimientos implicó una fuerte institucionalización e integración definitiva al sistema, aunque, como vimos, las bases y los sectores que se sintieron excluidos de los consensos muchas veces procesaron sus demandas por otros carriles más abiertamente confrontativos. Lejos de desmovilizar, la concertación puede haber servido para dinamizar a actores y demandas con menor nivel de institucionalización durante los primeros años de redemocratización. Es significativo que el gobierno en ejercicio buscó rápidamente cambiar el lenguaje de la concertación por el de diálogo y consenso social (“La etapa de la CONAPRO ha concluido. Hoy tenemos un gobierno electo y el desafío es el de asegurar aquello que hemos reconquistado”, sentenció un documento gubernamental en agosto de 1985), aunque la experiencia tuvo efectos perdurables sobre la redemocratización. Lejos de implicar una desmovilización lineal, el nuevo escenario favoreció la consolidación de un tipo de izquierda social capaz de alternar repertorios confrontativos (que incorporaron tácticas nuevas o retomaron otras de tiempos anteriores)37 y formas de interlocución institucional, redefiniendo su lugar en el campo político democrático.

Aunque cabe relativizar los logros de la concertación, si uno analiza en términos concretos los objetivos y acuerdos alcanzados, el éxito de los movimientos sociales en este proceso no puede medirse meramente por la consecución de fines específicos, en su faceta netamente instrumental. La experiencia de la concertación probablemente sí implicó un freno a las agendas más reaccionarias, moldeó la agenda pública, contribuyendo a colocar en ella temáticas y posibilidades que movían los márgenes de lo políticamente posible y deseable. También permitió cristalizar alianzas que se venían gestando con actores de otros movimientos sociales, dejando legados y articulaciones que se mantienen hoy con aportes programáticos importantes. Sin embargo, más allá de la legitimación que implicó para varios actores sociales en tanto interlocutores válidos ante la opinión pública, para algunos grupos (como el movimiento sindical) la posibilidad de incidencia real sobre varios de los temas de fondo fue limitada, en la medida en que el modelo económico tuvo continuidades significativas. En el caso del movimiento estudiantil, especialmente el universitario, sus demandas implicaron un gran nivel de consenso entre varios de los actores concertantes, procesando con relativa agilidad y de forma poco traumática la transición en ese ámbito. Esto explica que la confrontación se desplazó hacia otros sectores del campo educativo durante los meses consiguientes.

Como vimos, la dinámica entre institucionalización de las demandas y movilización no fue armónica ni lineal, pero resultó constitutiva del modo en que los movimientos obrero-estudiantiles atravesaron la transición democrática, dejando configuraciones organizativas y repertorios de acción que marcarían el período posterior.

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